¿Qué son las políticas públicas?
La formulación de políticas públicas es un proceso complejo cuyo éxito requiere una visión sistémica y el uso de criterios de carácter técnico.
Las Políticas Públicas suelen resolver conflictos de interés a partir de una jerarquía de valores vinculadas con múltiples inclinaciones y dimensiones de actuación, por lo que su promoción no se resuelven con la intervención de un solo actor, sino con la participación del agregado social en el cual inciden.
La participación ciudadana en la construcción y difusión de las políticas públicas, constituyen una oportunidad para establecer espacios permanentes de diálogo participativo entre todos los actores que inciden en el desarrollo de un sector; para reforzar el compromiso de las instituciones nacionales y locales de gobierno, de la iniciativa privada y de los ciudadanos en general como protagonistas en el diseño y la consecución de los objetivos definidos en las esferas de decisión social.
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) una política pública es un plan para alcanzar un objetivo de interés público (BID, 2011).
Me gusta la definición de María das Gracas Rua, que define las políticas públicas como “el conjunto de decisiones que se realizan conforme a una jerarquía de valores y se traducen en acciones estratégicamente seleccionadas cuya dimensión es pública por el tamaño agregado social sobre el cual inciden”.
Esta definición incorpora la relación de las disposiciones públicas con los valores, estrategias y acciones jerarquizados, además de la dimensión del liderazgo público que supera la imagen de que la política debe o puede ser el resultado de la acción de gobierno, pues una política pública no ha de ser resultado de la gestión de un solo actor, sino la expresión de la negociación quienes afectan y son afectados por ella.
Escala de aplicación de las políticas públicas
Desde una perspectiva de desarrollo sostenible se identifican tres grandes escalas de planificación de las políticas públicas:
- Internacional
- Nacional
- Subnacional
Políticas internacionales
A nivel mundial existen retos comunes que requieren un abordaje conjunto entre las sociedades y gobiernos de los países, lo que ha dado origen a diversas instituciones internacionales para la formulación de políticas y acuerdos multilaterales y bilaterales.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), promovidos por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) presenta un marco de acción general para abordar los principales retos que enfrenta la humanidad, como la reducción de la pobreza, la equidad y la estabilidad ambiental.
Los ODS representan un marco guía para las acciones de la mayoría de los organismos de cooperación.
Por su parte, los gobiernos nacionales firmantes reconocen la importancia de estos objetivos comunes y se han comprometido a incluirlos dentro de las políticas públicas nacionales.
Políticas públicas de escala nacional
Las políticas públicas de escala nacional son posiblemente las que primero vienen a la mente cuando hablamos del tema.
Esto resulta lógico tomando en cuenta que la mayoría de las definiciones de políticas públicas consideran al Estado como ente ejecutor.
Entre las políticas públicas de escala nacional, pueden definirse dos niveles principales: las políticas de estado y políticas de gobierno.
Las políticas de estado están plasmadas en la constitución y sus reformas, por lo que su aplicación es de carácter general y de más largo plazo.
Las políticas de gobierno, que se establecen en cada periodo gubernamental, e incluyen generalmente el plan nacional de desarrollo, los decretos y programas y acciones específicos.
Políticas subnacionales o locales
Los gobiernos subnacionales cuentan con sus propios instrumentos de políticas públicas, incluyendo constituciones, planes de desarrollo local y presupuestos.
Diversos estudios sugieren que los mecanismos de coordinación y convergencia presupuestaria entre las políticas nacionales y sumbacionales,
Entre estos mecanismos, destaca la posibilidad de implementar algunas acciones de las políticas nacionales a través de las instituciones subnacionales para incrementar la eficiencia y eficacia de las operaciones a nivel territorial.
De igual manera, la coordinación e integración entre las políticas de distintos niveles de gobierno subnacionales, como el caso de estados, municipios y localidades autónomas, es fundamental para lograr los resultados e impactos esperados.
Desafíos para la aplicación de políticas públicas
De acuerdo con la CEPAL, uno de los mayores desafíos se encuentra en la necesidad de dar continuidad y a la vez de innovar en las políticas públicas.
Entre las limitantes de la eficiencia gubernamental en la aplicación de las políticas públicas relacionados precisamente con la problemática de dar continuidad e innovar en las políticas encontramos los siguientes retos:
- Excesiva burocratización y su consiguiente reducción en capacidad de adaptación y respuesta a situaciones emergentes.
- Capacidad reducida para atraer y retener talento calificado.
- Constante reducción presupuestal.
- Fragmentación de las decisiones.
- Agendas políticas de algunos líderes de sector o áreas programáticas.
- Cambios de gobierno que implican modificaciones periódicas en las visiones de desarrollo.
¿Cómo se diseñan las políticas públicas?
Para diseñar una política pública eficiente y efectiva es necesario tomar en cuenta diversos ámbitos y especialidades relacionados con las ciencias económicas y sociales, incluyendo la estadística, antropología y comunicación, entre otras.
Debido a la necesidad de contar con especialistas resulta muy recomendable la integración de un equipo de trabajo multidiscplinario coordinado por un líder de proyecto que integre de manera lógica toda la información y propuestas generadas por los participantes.
Participación ciudadana
Cada vez más, se reconoce que es fundamental tomar en cuenta la opinión ciudadana y de otros interlocutores calificados para diseñar políticas exitosas.
Estos procesos de participación deben realizarse de manera estructurada y a través de mecanismos que favorezcan la inclusión y el respeto en todos los sentidos.
Además de las posibles aportaciones técnicas para la identificación de problemas y soluciones para diseñar una mejor política, tomar en cuenta la participación de la ciudadanía y los principales incumbentes promueve la aceptación y mitigar posibles resistencias a su implementación.
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Gobernanza y articulación de los actores
Si bien los gobiernos, como representantes de la sociedad y organismos gestores del Estado son los encargados de diseñar y aplicar las políticas públicas, se reconoce que sus alcances se ven limitados por distintos factores.
La aplicación de las políticas públicas, se gestiona por instituciones gubernamentales, suelen orientarse en atender problemáticas específicas de los sectores definidos por la organización gubernamental. Es decir, cada secretaría o ministerio de Estado diseña y gestiona.
En este contexto, la articulación transversal de los actores que inciden en el desarrollo es de vital importancia para lograr la efectividad y eficiencia de las políticas públicas.
Respondiendo a estos retos, las políticas públicas exitosas se orientan cada vez más hacia promover mecanismos de gobernanza que integren las capacidades y de incidencia de los distintos actores de distintos sectores de la economía, particularmente la iniciativa privada, la academia y la sociedad civil organizada.
Esta integración de las acciones debe empezar por supuesto, por la articulación de los organismos articuladores. Es decir, la creación e implementación de mecanismos de coordinación y colaboración entre los organismos e instituciones gubernamentales.
De acuerdo con diversas organizaciones, los mayores avances en este sentido se han dado gracias a los nuevos modelos de Gestión para Resultados (GpR) que han fortalecido la aplicación de las políticas desde su diseño hasta su monitoreo y evaluación,
Gestión para resultados
En los últimas décadas, los paradigmas de gestión gubernamental se han transformado de un enfoque orientado en la administración de recursos y medición de la gestión hacia asegurar la eficacia y efectividad de los resultados generados por programas presupuestarios a través de los cuales se implementan las políticas públicas.
Enfoque de control de la gestión burocrática.
Antes del enfoque de Planeación para Resultados (PbR), la función gubernamental y por ende las políticas públicas, aunque se orientaban a los objetivos de desarrollo, principalmente consideraban en su evaluación las siguientes acciones:
- Control de los insumos: Funcionarios participantes, costos del programa, y en general los recursos disponibles y ocupados.
- Cumplimiento de normas y procedimientos: Los cuáles eran previamente definidos por las instituciones de manera central.
- Medición de productos o servicios entregados: Como número de atenciones, apoyos entregados, entre otros.
Planeación para Resultados.
El enfoque en planeación para resultados es una estrategia de gestión de políticas públicas que tiene el objetivo principal de mejorar el desempeño del gobierno en relación a los resultados a través de los siguientes componentes:
- Mejorar la eficiencia: Asegurar que el presupuesto genere resultados.
- Mejorar la eficacia: Impactos generados por los productos entregados
- Rendición de cuentas: Documentación y comunicación de resultados a la ciudadanía.
Una de las herramientas de planeación y evaluación de la Gestión para Resultados es la Metodología de Marco Lógico.
Innovación tecnológica en la evolución de las políticas públicas
Las tecnologías de información y comunicación (TIC) han permitido evolucionar los esquemas de prestación de servicios de las instituciones públicas.
A través de la tecnología pueden habilitarse mejores instrumentos para el diseño de las políticas públicas, al ampliar las posibilidades para la participación de los diversos actores implicados y la ciudadanía en general.
En materia de gestión institucional, las TIC han ampliado las posibilidades de comunicación y coordinación entre distintas áreas e instituciones, mejorando la capacidad de respuesta, asignación de responsabilidades y evitar redundancias o incoherencias de las políticas.
Datos e información para la toma de decisiones
La disponibilidad de grandes bases de datos y las herramientas de Big Data aplicadas a las políticas públicas permiten mejorar los procesos de diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los impactos que generan las políticas y sus programas.
Existen múltiples bases de datos internacionales e internacionales públicas y gratuitas tanto en materia de indicadores económicos, sociales y ambientales, como en materia de evaluación de resultados y transparencia de las políticas públicas.
Explora el portal de números del desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Servicios digitales
Finalmente, los servicios digitales han permitido reducir costos en la prestación de servicios.
Esta reducción de costos en la aplicación de políticas públicas a través de servicios digitales impacta por un lado a las instituciones y por el otro a los ciudadanos que reciben los servicios.
- A las instituciones ya que reduce la necesidad intensiva de recursos, entre los que se encuentran inmuebles, personal y papelería entre otros.
- La ciudadanía, como receptora de los servicios gubernamentales, también se ve beneficiada de manera sustancial gracias a la aplicación de los servicios digitales especialmente en materia de reducción del tiempo necesario para realizar trámites, costos de traslado y la disponibilidad de información sobre los trámites.
En este contexto, el enfoque de desarrollo de servicios digitales ha derivado en la necesidad de herramientas de autenticación con altos niveles de cifrado como las firmas electrónicas y la autenticación a través de información biométrica con el fin de asegurar la privacidad de datos personales y de interconección entre los servicios de distintas instituciones.
Proceso de diseño e implementación de políticas públicas
Como ya hemos mencionado, toda política debe partir de un problema o necesidad pública. Esta fase puede ser considerada como una pre-etapa de diseño, ya que la necesidad o problema específico será analizado y definido a mayor profundidad en la etapa de diagnóstico.
La identificación de problemas y necesidades puede hacerse a través de distintos mecanismos, incluida la consulta ciudadana, el análisis de datos y la evaluación de las condiciones económicas, sociales y ambientales de un territorio.
Es relevante mencionar que durante otras etapas del proceso de diseño, ejecución y evaluación de una política pública es común que se detecten otras necesidades a atender.
Cada país promueve la aplicación de distintos procesos específicos para el diseño de políticas públicas y los instrumentos programáticos o presupuestales a través de los cuales se implementan.
Identificamos 5 etapas comunes para del proceso para el diseño e implementación
- Diagnóstico
- Recomendaciones e inclusión en la agenda.
- Diseño programático
- Ejecución
- Monitoreo y evaluación.
Ciclo de vida de las políticas públicas
Desde un enfoque de innovación en la gestión gubernamental es importante recalcar que los principios de pensamiento de diseño o design thinking también aplican al diseño de políticas públicas, ya que este enfoque se centra precisamente en resolver necesidades de las personas.
Diagnóstico
En el diagnóstico se identifican de manera precisa el problema central al que se orienta la política pública, se proponen soluciones, se realiza el análisis de alternativas y factibilidad.
Es necesario que el diagnóstico se acompañe por datos que lo respalden y el análisis de situaciones y problemas similares en otros territorios y como fueron abordados.
Para apoyar la elaboración del diagnóstico se suele utilizar la metodología de árbol de problemas y soluciones para identificar claramente los problemas centrales, junto con sus causas y sus efectos para orientar el diseño de la política pública.
Inclusión en la agenda
A partir del diagnóstico, se generan documentos ejecutivos con recomendaciones para ser discutidos entre los principales actores con atribuciones para abordar o responder a las problemáticas identificadas.
La inclusión en la agenda se realiza a través de distintos mecanismos, como la revisión conjunta de los documentos técnicos, su análisis en grupos de trabajo, su discusión y aprobación como temas de interés en consejos consultivos y comités.
Diseño programático
En esta etapa se identifican los mecanismos operativos para la implementación de las acciones incluidas en la agenda.
Se procede a la definición final de los objetivos, metas, indicadores y medios de verificación para la integración de las matrices de resultados y se establecen las reglas de operación o ejecución.
En la mayoría de los casos es recomendable establecer modelos de implementación paulatina y escalable con pruebas piloto para identificar mejoras y retroalimentar las políticas antes de proceder a su aplicación completa.
A partir del diseño programático, las instituciones proponentes realizan las solicitudes presupuestarias para pasar a un proceso de aprobación y asignación por parte de los organismos
Ejecución
La ejecución de políticas públicas implica el despliegue de las acciones e instrumentos a través de mecanismos institucionales de distintas índoles.
Entre los principales instrumentos para la ejecución de las políticas públicas se encuentran los programas y proyectos gubernamentales que requieren de asignación presupuestaria para su aplicación.
Los programas son acciones más permanentes que se ejecutan de manera continua para abordar lograr los objetivos planteados.
En el contexto del modelo de Gestión para Resultados, los programas gubernamentales cuentan con una matriz de marco lógico en la que se establecen sus objetivos, metas, indicadores y medios de verificación.
Por su parte los proyectos son acciones más puntuales, generalmente con un plazo de ejecución y terminación específicos y que generalmente dependen del presupuesto de los programas. En esta categoría se encuentran las acciones de infraestructura, equipamiento y asesorías, entre otras.
Monitoreo y evaluación
Lo que se mide se puede mejorar.
El monitoreo y evaluación de las políticas permite identificar los resultados e impactos de las acciones, su eficiencia y eficacia.
Como resultado, permiten retroalimentar el diseño, mejorar los niveles de transparencia y logran una mayor efectividad y rendición de cuentas.
El monitoreo se refiere al seguimiento continuo de la programación y ejecución de los programas y proyectos de la política pública. En este sentido implica la recolección y análisis permanente de datos, preferentemente a través de sistemas y tableros de control, y la elaboración de reportes e informes.
La evaluación implica “la medición sistemática de la operación o impacto de un programa o política pública, comparada con estándares implícitos o explícitos en orden a contribuir a su mejoramiento¨ (Weiss, 1998)
Los principales tipos de evaluaciones externas que se realizan a las políticas públicas son:
- De diseño
- De resultados
- De impacto
Es importante que los procesos de evaluación de las políticas públicas incluyan evaluaciones internas por unidades especializadas dentro de las instituciones, así como evaluaciones externas por consultores independientes para garantizar su objetividad.
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